8月18日上午，中国人民银行广东省分行正式挂牌。南方日报记者

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石磊 摄

18日，中国人民银行广东省分行、中国人民银行深圳市分行挂牌。中国人民银行广东省分行辖内19个地市分行同步挂牌。

同日，中国人民银行31个省（自治区、直辖市）分行，5个计划单列市分行和317个地（市）分行挂牌。中国人民银行各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子。

至此，运行近25年的人民银行大区分行制度正式退出历史舞台，人民银行分支机构改革迈出重要一步。大区分行有怎样的“前世今生”？本轮人民银行分支机构改革原因几何？改革还有哪些看点？

●南方日报记者 唐柳雯

从省级分行到大区分行

纵观我国中央银行体制变化历程，一定程度上映射出我国从计划经济向市场经济转型，国家治理体系和能力逐渐完善的过程

中国人民银行成立至今已近75载。改革开放以来，其在体制、职能、地位、作用等方面发生了巨大而深刻的变革。

“纵观我国中央银行体制变化历程，一定程度上映射出我国从计划经济向市场经济转型，国家治理体系和能力逐渐完善的过程。”广东省社会科学院研究员任志宏说。

1948年12月1日，中国人民银行在河北省石家庄市中华北大街55号宣布成立。在此后相当长的一段时间里，人民银行既行使中央银行职能，又办理具体的信贷、储蓄等商业银行业务。

及至1983年9月，国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，规定中国人民银行专门行使中央银行职能，不对企业和个人办理信贷业务，集中力量研究和做好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定。

“这是银行体制的一项重大改革，中国人民银行专门行使中央银行职能，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡，更好地为宏观经济决策服务。”一位业内人士对记者表示。

彼时，我国仍处于改革开放初期。

一方面，经济高速发展，人民银行逐步运用利率、存款准备金率、中央银行贷款等手段来控制信贷和货币供给，在制止“信贷膨胀”、“经济过热”、促进经济结构调整的过程中初步培育宏观调控的能力。

另一方面，地方政府发展经济的意愿十分强烈，往往要求金融部门给予当地较多的倾斜，这容易与中央银行的职能发生冲突，给宏观调控带来一定影响。

这也为中央银行的再一次改革埋下伏笔，跨行政区设置中央银行的分支机构多次被提及——

1993年，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，人民银行的分支机构为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置。

1995年通过的《中国人民银行法》规定，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构。

1997年，《关于深化金融改革、整顿金融秩序、防范金融风险的通知》提到，要尽快改变中国人民银行分支机构按行政区划设置的状况，有计划、有步骤地撤销中国人民银行省级分行，在全国设置若干跨省、自治区、直辖市的一级分行，重点加强对辖区内金融业监督管理。

渐渐地，跨行政区设置人民银行分支机构的路径清晰了起来。最终在1998年，人民银行撤销了31个省级分行，成立天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安9大跨区分行和北京、重庆2家营业管理部。

在大区分行制度下，1个大区分行在数个省份履行中央银行职责。以原中国人民银行广州分行为例，其在广东、海南、广西三地履行中央银行职责，负责辖区内贯彻执行货币信贷政策，监督管理金融市场，维护地区金融稳定等工作。

“设立大区分行的目的，是为了增强在地方层面执行货币政策的独立性，减少地方政府对人民银行地方分支机构在制定货币信贷政策以及银行监管方面的干预。”任志宏表示。

这样的设置显然有利于执行货币政策和实施金融监管。

在人民银行集货币政策与银行监管功能于一身的年代，设置大区分行有利于排除人情网、关系网对金融监管的干扰，对当时清理农村基金会、打击地方逃废债行为、处置地方金融机构风险、处罚金融机构违规责任人等都起到了积极作用。

从大区分行回归省级分行

恢复设立人民银行省级分行，具有四个方面积极作用；改革的重点难点之一是人事安排

不过，硬币都有双面。

招联金融首席研究员董希淼表示，大区分行虽然在统一金融监管、减少地方政府干预、防范金融风险等方面发挥了一定作用，但其与我国行政区划设置、风险处置属地化等现实存在冲突。

“我国以省为单位的省域经济特点明显，大区分行与省级政府主管经济的基本格局不适应，与地方党政对金融风险处置承担属地责任的要求不适应。”一位业内人士表示。

在实际运作中，大区分行要管理和协调不同的省份中心支行，在协调过程中效率不够高；对其他省区情况不甚了解，政策制定难以因地制宜；与省委、省政府经济金融工作协调不顺畅的情况时有发生。

这一现象在全国普遍存在。事实上，人民银行也较早意识到这一点，曾顺应趋势做出一系列调整。

例如，在2004年，人民银行总行明确，货币信贷职能由此前的大区分行管理，改为由省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理，并直接向总行负责。

此后，大区分行体制不断调整优化，省会城市中心支行职能增加之后，近年来在实际上履行省级分行职能。“例如，名义上人民银行广州分行是要管广西和海南，实际上三地的业务早就平行开展了。”一位人民银行工作人员告诉记者。

今年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）明确提出，统筹推进中国人民银行分支机构改革。

《方案》提出，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

在新一轮国务院机构改革方案公布160多天后，作为其重要组成部分，人民银行分支机构改革正式落地。8月18日，人民银行各省（自治区、直辖市）分行、计划单列市分行及地（市）分行完成挂牌，使省会城市中心支行履行省级分行智能得到了正式确认，“标志人民银行分支机构改革迈出重要一步”，董希淼说。

至此，人民银行分支机构改革走过了从省级分行到大区分行再回归省级分行的历程。为何要恢复省级分行？新一轮改革顺应了哪些新趋势？

“恢复设立人民银行省级分行，具有四个方面积极作用。”董希淼表示。

其一，是使人民银行分支机构设立与我国行政区划设置更加匹配，从而加强与省级政府的沟通和协调，畅通货币政策传导和实施。其二，是更好地履行人民银行宏观审慎管理职责，推动加强与完善地方金融监管体制，更好地维护地方金融稳定。其三，是发挥省级分行承上启下的作用，更好地支持地方党委政府履行属地风险处置责任。其四，是更好地保障人民银行依法履职，推动建设现代中央银行制度，进一步提升人民银行工作效能。

“省分行制度与现有的国家治理体制边界高度重叠，可以增强货币政策实效性，尤其是有利于增强货币政策在宏观调控中的靶向性、精准性，最大程度提高政府金融管理和治理效能。”任志宏认为。

此次恢复省分行制度，改革的重点难点之一是人事安排。例如，大区分行所在地会设立分行营业管理部，随着恢复省分行后，营业管理部的职能和人事如何与省分行有效衔接还待确定。

此外，根据《方案》，人民银行及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。而此前，人民银行分支机构工作人员按照“行员制”管理，这也是人民银行分支机构独有的一种编制。

不过，“目前上级部门定机构、定职能、定编制的‘三定方案’还未出台，人事安排、编制问题暂没有定论，我们也都在等待。”前述工作人员告诉记者。

县级支行改革成为重点

此次改革完成后，人民银行将形成“总行—省级分行—市级分行”三层架构，1761家县（市）支行何去何从？

本轮人民银行分支机构改革仍在路上。备受外界关注的焦点之一，就是县（市）支行的去留问题。

《方案》提出，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。根据《中国人民银行年报2021》，人民银行县（市）支行共有1761家。原中国人民银行广州分行下辖县（市）支行154个。

改革后，这些县级机构将何去何从？

“可能只有极小部分能得到保留，绝大部分将被划到前不久成立的国家金融监管总局在各地的分支机构，用来充实地方金融监管力量。”一位不愿具名的人士向记者透露。事实上，此前已有媒体报道，全国大约有超1600余个县（市）支行将被撤销，但这一消息暂未得到官方证实。

广东某一县（市）支行工作人员向南方日报记者表示：“由于‘三定方案’还没出来，在没有明确县级机构的具体处置方式前，我们还是按照原先的模式工作。”

记者了解到，县级支行改革前，人民银行施行“总行—分行—省会城市中心支行—地（市）中心支行—县（市）支行”五级管理制度。改革完成后，人民银行将形成“总行—省级分行—市级分行”三层架构。

董希淼表示：“分支机构设置更加科学高效，专注履行作为中央银行的核心职能，更好地在货币政策、金融稳定等领域发挥重要作用。”

同样备受关注的是，《方案》还提到将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入国家金融监督管理总局，这一安排是否已经落地？

根据记者掌握的情况，同样是由于“三定方案”未出等原因，《方案》中提及的这部分内容暂未在广东落地。不过有消息称，相关“三定”方案预计将在年底前落地，此后上述职能将被剥离出人民银行。

“无论是对金融控股公司日常监管还是金融消费者保护，都不属于宏观调控的范围，相反却是金融监管合理的对象和内容；改革有助于人民银行在剥离本不相匹配的职能后，更加专心地做好其本职工作。”植信投资研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长连平表示。

改革前（五级管理制度）

1 中国人民银行总行

2 分行

9 个大区分行

2 个营业管理部

以原中国人民银行广州分行为例，其在广东、海南、广西三地履行中央银行职责，负责辖区内贯彻执行货币信贷政策，监督管理金融市场，维护地区金融稳定等工作，下辖县（市）支行154个

3 省会城市中心支行

4 地（市）中心支行

5 县（市）支行

今年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》明确提出，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行

改革后（三层架构）

1 中国人民银行总行

2 31省（区、市）分行

5个计划单列市分行

中国人民银行各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子

职责划转

国家金融监督管理总局

对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责

3 地（市）分行

不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能

●恢复设立人民银行省级分行，具有四个方面积极作用：

其一，使人民银行分支机构设立与我国行政区划设置更加匹配，从而加强与省级政府的沟通和协调，畅通货币政策传导和实施；其二，更好地履行人民银行宏观审慎管理职责；其三，发挥省级分行承上启下的作用，更好地支持地方党委政府履行属地风险处置责任；其四，更好地保障人民银行依法履职。

●改革开放初期，人民银行逐步运用利率、存款准备金率、中央银行贷款等手段来控制信贷和货币供给，在制止“信贷膨胀”、“经济过热”、促进经济结构调整的过程中初步培育宏观调控的能力；另一方面，地方政府往往要求金融部门给予当地较多的倾斜，容易与中央银行的职能发生冲突，给宏观调控带来一定影响。

●设置大区分行有利于排除人情网、关系网对金融监管的干扰，对当时清理农村基金会、打击地方逃废债行为、处置地方金融机构风险、处罚金融机构违规责任人等都起到了积极作用。另一方面其与我国行政区划设置、风险处置属地化等现实存在冲突。

■分析

重构金融管理格局

优化监管资源配置

从人民银行分支机构改革不难窥见本轮改革力度之大。

《方案》横向优化金融管理部门之间的职责划分，纵向理顺中央和地方的金融管理体制。涉及组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理等内容。

“此轮改革意在厘清货币政策、宏观审慎监管、微观审慎监管以及包括金融消费者保护在内的行为监管关系，建立职能清晰、分工合作、兼顾安全和效率的现代金融监管体系。”中信证券首席经济学家明明认为。

近3个月内，部分改革已密集落地——5月18日，国家金融监管总局揭牌；7月20日，国家金融监督管理总局部署各省、市派出机构挂牌；8月18日，中国人民银行各省（自治区、直辖市）分行、计划单列市分行及地（市）分行挂牌。

至此，中央、地方金融管理体系框架得以重构。

中央层面，原“一行（央行）两会（银保监会、证监会）”管理格局变为“一行（人行）一局（金融监管总局）一会（证监会）”。

省级层面，地方金融管理体系中“一行三局”格局内涵也发生了变化。从原先的“一行（人行）三局（银保监局、证监局、地方金融监管局）”变为“一行（人行）三局（金融监管总局地方分局、证监局、地方金融监管局）”。

以广东为例，目前已形成中国人民银行广东省分行、国家金融监督管理总局广东监管局、中国证券监督管理委员会广东监管局、广东省地方金融监督管理局组成的“一行三局”管理格局。

“改革后的金融监管框架职能清晰，面对风险事件可以及时有效地形成合力，解决交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，规范金融机构与投资者之间的交易行为。”明明表示。